Fiskalni ciljevi za naredne tri godine dobro su odmereni, ali najveći ekonomski problem, nizak privredni rast, Vlada Srbije ignoriše

Srpske ekonomske perspektive

Tako se, kao o “srednjoj žalosti”, u žargonu govorilo o onome što je učinjeno traljavo, više “odrađeno” nego urađeno, što nije baš bilo loše, ali je bilo daleko od dobrog. Tako bi se, dakle, kao “srednja žalost” mogao oceniti “Nacrt Fiskalne strategije za 2020. sa projekcijama za 2021. i 2022. godinu”, koju je nedavno izradila Vlada Srbije. Tako ga zapravo ocenjuje Fiskalni savet mada, razume se, on tako ne kaže već da “dobri kvantitativni ciljevi nisu ispraćeni kredibilnim planom strukturnih reformi”.
Fiskalna strategija nije običan dokument, naprotiv. Ona je, kao što joj samo ime kaže, strateškog karaktera. Ne samo da predstavlja osnov za donošenje budžeta za narednu (2020) godinu i osnovne koordinate državnih finansija za još dve godine pride nego i određuje glavne mere ekonomske politike koje će jednu zemlju, u ovom slučaju Srbiju, dugoročno voditi putem napretka i razvoja. Makar bi tako trebalo da bude. Ali nije jer. sudeći po “mišljenju” Fiskalnog saveta od 24. juna tekuće godine, “najveći makroekonomski problem Srbije je nedovoljan privredni rast – a nacrt Fiskalne strategije za njega ne nudi odgovarajuće rešenje”.

NIGDE REFORMI: Strategijom je predviđeno da fiskalni deficit u naredne tri godine bude 0,5 odsto bruto domaćeg proizvoda, što je, prema oceni Fiskalnog saveta, “dobro odabran i ostvariv cilj”. Takođe, on “vodi daljem smanjenju učešća javnog duga u BDP-u, što garantuje ekonomsku stabilnost”. Smanjenje javnog duga pak “automatski umanjuje rashode budžeta za kamate i tako otvara fiskalni prostor za potrebno povećanje javnih investicija, uz očuvanje nepromenjenog niskog deficita. Međutim, ovi “dobri kvantitativni ciljevi nisu ispraćeni kredibilnim planom strukturnih reformi”. Naime, “za potpuno ozdravljenje javnih finansija, sa jedne strane, kao i za ubrzanje privrednog rasta, sa druge, potrebne su i ozbiljne, tzv. strukturne reforme. Njih, međutim, u nacrtu Strategije – nema. Radi se o pet krupnih sistemskih promena.
Prvo, reforma sistema zarada i zaposlenosti u tzv. opštoj državi, odnosno u svim javnim službama osim u javnim preduzećima. Drugo, kada je već o tim preduzećima reč, nema plana njihovih reformi. Treće, iako se, doduše, predviđa povećanje javnih investicija, nema ni naznaka o tome šta su konkretni prioriteti države i na koji način su izabrani. Četvrto, najavljena poreska reforma (smanjenje poreza i doprinosa na rad) jeste načelno dobra, ali morala bi biti mnogo detaljnije razrađena i, peto, od reforme Poreske uprave opet po svoj prilici neće biti ništa. Opis aktivnosti za unapređenje rada Poreske uprave pre ukazuje na lutanje nego na jasan plan države za ovu važnu instituciju.

UMESTO TEMELJNIH PRIVREDNIH I DRUŠTVENIH REFORMI, KOJE BI OMOGUĆILE ZNATNO BRŽI RAST I ZEMLJU IZVUKLE IZ ZAOSTALOSTI, VLADA PREDVIĐA KOZMETIČKE PROMENE

O reformi sistema plata i zapošljavanja u javnom sektoru već je bilo reči u 429. broju Novog magazina. Zaključak koji je tom prilikom iznet može se, naravno, i ovog puta ponoviti. Dakle, uprkos činjenici da svako malo najavljuje svoj odlazak sa ove ili one predsedničke funkcije, pa i iz politike uopšte, Vučić je svojoj vlasti i ličnoj vladavini podredio čitav državni aparat, praktično celu državu. Radi se o tome da “sistem zarada i zaposlenosti u javnom sektoru, koji je od ključnog značaja za funkcionisanje države, u Srbiji ne postoji. Sve se svodi na procene, potrebe i (samo)volju jednog čoveka. Ili, kako to kaže Fiskalni savet, “Strategija ne daje dovoljno dobre elemente na osnovu kojih će se reformisati sistem zarada i zaposlenosti u opštoj državi, a uvođenje platnih razreda još jednom je (bez obrazloženja) odloženo. Nacrtom Strategije predviđaju se dve glavne mere za regulisanje sistema zarada i zaposlenosti u opštoj državi: 1) uvođenje platnih razreda koje je, nakon još jednog odlaganja, sada najavljeno za sredinu 2020. i 2) ukidanje zabrane zapošljavanja od druge polovine 2019. Međutim, prva mera ne planira se kredibilno, a druga je nedovoljna za trajno rešavanje problema loše strukture zaposlenosti. To ukazuje da je najverovatniji pravi razlog zbog kojeg se ova reforma godinama ne sprovodi – nedostatak političke volje. Druga mera, ukidanje zabrane zapošljavanja, bila je iznuđena pošto je njeno predugo trajanje dovelo do ozbiljnih manjkova zaposlenih u važnim delovima javnog sektora. Ali ni samo ukidanje te zabrane neće biti dovoljno za održivo i dobro upravljanje brojem zaposlenih u državi”.
Drugo, javna preduzeća su već dugo rak-rana privrede, i ne samo privrede Srbije. Srbijagasu je nedavno otpisan dug od milijardu i 200 miliona evra. EPS je prošlu godinu završio sa gubitkom od 1,3 milijarde (srećom ne evra nego) dinara. Telekom po zaposlenom beleži daleko manji profit nego njegovi konkurenti, a povrh toga počeo je da troši stotine miliona evra na sumnjive, političkim, tj. Vučićevim partijskim interesima motivisane kupovine (kablovskih “operatera”). U ovim preduzećima, koja su suštinski u vlasništvu građana Srbije, ali se praktično koriste za podmirivanje interesa vladajuće oligarhije, Vlada Srbije, međutim, ne misli bilo šta da menja.
Treće, iako je nacrtom Strategije predviđeno povećanje javnih investicija sa sadašnjih četiri odsto bruto domaćeg proizvoda na 4,6 odsto BDP-a 2022, to još nije dovoljno za prelaznu ocenu. Jer, kao što znamo, i ove godine su javne investicije znatno povećane u odnosu na prošlu, ali su one otišle na opremu za vojsku i policiju, što ne obezbeđuje nikakav privredni rast u budućnosti. Čak, u slučaju povećanja vlastodržačke represije, mogu da izazovu kontraefekte. Da zlo bude veće, u Strategiji, kako primećuje Fiskalni savet, nema nikakvog “ spiska prioritetnih projekata na koje će se odnositi planirano povećanje javnih investicija”. A bez toga ne može se pouzdano znati “da li će se i za koliko povećati ulaganja u oblastima u kojima su ona najpotrebnija i najviše utiču na ubrzanje privrednog rasta (putna i železnička infrastruktura, zaštita životne sredine, zdravstvo i prosveta) ili su prioriteti Vlade možda ulaganja u izgradnju sportskih objekata, naoružanje vojske i policije i drugo”.
Četvrto, “najavljeno smanjenje poreza i doprinosa na zarade načelno je dobra mera ekonomske politike”, smatra FS, ali bi je “trebalo dodatno razraditi”. Naime, kada se (Tabela 2) uporede poreske stope u Srbiji i u zemljama centralno-istočne Evrope, “vidi se da najviše prostora za rasterećenje upravo ima na doprinosima i porezu na zarade jer su druge poreske stope u Srbiji već među najnižim u regionu”. Međutim, FS upozorava da bi u konačnoj verziji Fiskalne strategije trebalo odrediti “ciljani nivo poreza i doprinosa na zarade kojem će se težiti, kao i period i dinamiku prilagođavanja u narednim godinama”. Time će se “poboljšati predvidljivost i kredibilnost poreske politike, što će privatnom sektoru omogućiti da planira svoje investicije i druge poslovne aktivnosti”.
I konačno, kada je reč o “modernizaciji i unapređenju rada Poreske uprave”, Fiskalni savet najpre konstatuje da se s tim poslom neopravdano i neobjašnjivo kasni više od dve godine. Dosad su urađene samo neke manje-više tehničke stvari, kao što je smanjenje broja filijala. “Jedan od najvećih problema je što još uvek postoji izraziti manjak kvalifikovanih radnika na ključnim pozicijama, poput poreskih inspektora”. Takođe, “veliki broj pravnih i administrativnih rigidnosti još uvek onemogućava Poresku upravu da zaposlene plaća u skladu sa ostvarenim učinkom i na konkurentan način u odnosu na privatni sektor”. Uz to, Poreska uprava je još uvek opterećena velikim brojem neporeskih nadležnosti koje je guše, tako da je, sve u svemu, “dosadašnji napredak minimalan i razočaravajuće spor, što ukazuje na Vladinu nedovoljnu posvećenost izgradnji moderne i jake poreske administracije”. Međutim, ni to nije sve. Preti, naime, opasnost da se ovaj posao dodatno odloži, a možda i razvodni. Naime, “iako su u poslednjoj deceniji stručnjaci MMF-a nadgledali i pomagali reformu Poreske uprave, Vlada Srbije sada planira da uzme kredit od 50 miliona dolara kod Svetske banke i dovede njihove stručnjake da podržavaju transformaciju poreske administracije. Ova odluka će nužno doneti višemesečna odlaganja procesa transformacije, koji je prepoznat i dobro definisan još pre nekoliko godina”. Jedno pitanje se ovde nameće: zašto Vlada Srbije zadužuje građane za novih 50 miliona evra, kada za tim nema nikakvih realnih, odnosno stručnih potreba? Kome je taj dil potreban?

SELO GORI…: Umesto temeljnih privrednih i društvenih reformi koje bi omogućile znatno brži rast i zemlju izvukle iz zaostalosti, Vlada predviđa kozmetičke promene.
Kao što je rečeno, Fiskalna strategija nije (kao ni budžet) knjigovodstveni dokument, ona zapravo treba da odgovori na razvojne probleme jednog društva. U slučaju (nacrta) Fiskalne strategije 2020-2022. te najvažnije stvari nema. Ili, kako je to (pregnantno) formulisao Fiskalni savet, “najveći makroekonomski problem Srbije je nedovoljan privredni rast – a nacrt Fiskalne strategije za njega ne nudi odgovarajuće rešenje”. Uspešnost jedne vlasti, odnosno vlade, meri se životnim standardom njenih građana. Povećanja životnog standarda nema bez privrednog rasta. Zato je “privredni rast ključan makroekonomski pokazatelj”, konstatuje FS. I “zato se kvalitet fiskalnih i širih ekonomskih politika ne ocenjuje pre svega (dostignutom) makroekonomskom stabilnošću nego brzinom privrednog rasta zemlje”. Već godinama je, međutim, rast bruto domaćeg proizvoda Srbije “nezadovoljavajući, tj. osetno sporiji od drugih zemalja centralne i istočne Evrope. U prethodne tri godine rast BDP-a Srbije iznosio je u proseku 3-3,5 odsto, dok su druge zemlje CIE u isto vreme rasle po stopi od 4-4,5 odsto. Što je još gore, naš privredni rast je od druge polovine 2018. počeo da usporava, što se ne dešava u drugim uporedivim zemljama”, kaže FS u svojoj analizi.

KVALITET FISKALNIH I ŠIRIH EKONOMSKIH POLITIKA NE OCENJUJE SE, PRE SVEGA, (DOSTIGNUTOM) MAKROEKONOMSKOM STABILNOŠĆU NEGO BRZINOM PRIVREDNOG RASTA ZEMLJE

Iz ovoga nedvosmisleno sledi da ekonomska politika koja je dosad vođena u Srbiji nije bila dovoljno podsticajna za privredni rast i da se “pod hitno” mora popraviti. Strategija bi, kao “najvažniji strateški dokument Vlade kojim se utvrđuje ekonomska politika”, morala da se bavi pre svega ubrzanjem privrednog rasta. Njen nacrt, međutim, “uglavnom ignoriše ovaj problem”, odnosno “samo jednim manjim delom uspeva da odgovori na njega. Najvažnije mere iz nacrta Strategije koje mogu pozitivno uticati na privredni rast jesu povećanje javnih investicija i smanjenje fiskalnog opterećenja rada – ali one nisu dovoljne niti su detaljno razrađene”. Osim toga, kaže FS, u Strategiji “nema kredibilnih planova reforme javnih preduzeća, unapređenja poslovnog ambijenta, poboljšanja rada javne uprave, kao ni reforme najvećih javnih sistema poput zdravstva i prosvete.
Nije tu kraj manama Strategije. Jer, “planirani rast BDP-a od četiri odsto nije dovoljno ambiciozan, a veliko pitanje je da li će uopšte biti ostvaren”. Najpre, taj rast od četiri odsto, budući da ga već ostvaruju zemlje CIE, nije dovoljan da zaustavi dalje zaostajanje Srbije. Fiskalni savet podseća da je “Srbija nakon decenije niskog privrednog rasta pala na tek 55 odsto ekonomske razvijenosti proseka CIE. Privredni rast od četiri odsto nije dovoljan da ovaj zaostatak počne da se smanjuje. Drugi problem je što uopšte nije izvesno ni da će tih prognoziranih četiri odsto biti ostvareno”. Posle međugodišnjeg rasta BDP-a u prvom tromesečju 2019. od svega svega 2,5 odsto – dok je prosek zemalja CIE bio 4,3 odsto – sasvim je neizvesno da li će biti ostvaren ovogodišnji cilj od 3,5 odsto rasta BDP-a. To jest, verovatnije je da neće nego da hoće. “A ako se ne dostigne ni relativno umerena stopa rasta od 3,5 odsto u 2019, pod velikim pitanjem je dalje ubrzanje rasta, odnosno dostizanje predviđenih četiri odsto u 2020”.
Da biste problem rešili, potrebno je najpre da ga uočite. Problem sa Vladom Srbije i njenom Strategijom je u tome što ni jedna ni druga “ne prepoznaju”, kako to lepo kaže FS, “da Srbija uopšte ima problem sa (niskim) privrednim rastom”. Otud je logično da se u Strategiji i “ne analiziraju činioci koji stoje iza tog niskog rasta”, pa se onda i “ne predviđaju odgovarajuće mere koje bi dovele do njegovog ubrzanja”. A ti “činioci koji stoje iza niskog privrednog rasta”, kaže se dalje u Izveštaju FS, nisu privremenog i specifičnog karaktera, kako se čini piscima Strategije, nego su, upravo suprotno, trajnog i generalnog karaktera. “Problemi su u društvenim i ekonomskim fundamentima”.
“Ekonomska teorija, kao i brojna empirijska istraživanja koja se bave pokretačima dugoročnog privrednog rasta ukazuju na to da će Srbija ostati ekonomski nerazvijena i siromašna zemlja sve dok se ne unaprede osnovni društveni i ekonomski parametri koji trenutno zaostaju za uporedivim zemljama CIE: ojačaju institucije, poboljša vladavina prava, smanji korupcija, reformišu javna preduzeća, poboljša investicioni ambijent (loš kvalitet osnovne infrastrukture, nizak kreditni rejting zemlje, neefikasna administracija, velika korupcija), unapredi obrazovni sistem…”.

ZAŠTO SRBIJA DODATNO ZADUŽUJE GRAĐANE ZA NOVIH 50 MILIONA EVRA NA IME REFORME PORESKE UPRAVE, KADA ZA TIM NEMA NIKAKVIH REALNIH POTREBA

Umesto tih ozbiljnih i dugotrajnih poslova, “umesto potrebnih fundamentalnih reformi, nacrt Strategije kao mere za podsticaj privrednog rasta predviđa digitalizaciju, ‘inovacione vaučere’, suzbijanje sive ekonomije, izmene Zakona o carini i slično”. To, naravno, “nije sporno”, smatra FS, “ali može biti samo dobar dodatak sveobuhvatnijim merama, a ne okosnica plana za ubrzanje privrednog rasta”.
Dobro je – da nam se ne prigovori kako ne umemo da pohvalimo Vladu kad zasluži – što je nacrt Strategije prvi put posle 2001, kako takođe sa zadovoljstvom konstatuje FS, došao u predviđenom roku. Tako da ima vremena da se do oktobra, kada treba da se pojavi finalna verzija, znatno popravi i “unapredi”. Vremena, dakle, ima. Još samo da ima i volje.

Mijat Lakićević
Novi magazin, 1. avgust 2019.