Umesto da slobodna sredstva u državnoj kasi usmeri u investicije, aktuelna vlast je odlučila da te pare potroši na plate državnih službenika i opremanje vojske i policije

 

Intervju Pavle Petrović, predsednik Fiskalnog saveta

 

Budžet za 2019. godinu uspeo je da se drži niskog deficita, čime će se obarati javni dug, što je dobro. Ono što nije dobro – propuštena je prilika da budžet bude razvojni, tj. da se iskoristi za podsticanje privrednog rasta. Tako, u dve rečenice, budžet za 2019. godinu na početku razgovora za Novi magazin ocenjuje Pavle Petrović, predsednik Fiskalnog saveta. “Naime”, objašnjava Petrović, “sada se pojavio budžetski prostor, znači dodatni novac koji otvara mogućnost, s jedne strane, za povećanje javnih investicija, a sa druge strane za smanjenje poreza. Međutim, značajan deo tog viška sredstava otišao je na povećanje plata u javnom sektoru i za neproduktivne investicije u opremu vojske i policije. To svakako neće delovati podsticajno na rast. I to je osnovni nedostatak ovog budžeta”.

 

Zašto predviđeno povećanje plata u javnom sektoru nije opravdano?

Prvo, povećanje prosečne neto plate od devet odsto je veoma veliko, znatno iznad porasta u privatnom sektoru, koji će biti oko pet odsto. Drugo, da bi se to povećanje prosečne neto plate nekako uklopilo u budžetski okvir, koji čini nominalni rast bruto domaćeg proizvoda, pribeglo se još jednom lošem rešenju – opet je produženo ograničenje zapošljavanja u državnom sektoru. Pošto će se zbog odlaska u penziju broj zaposlenih u državi i dalje smanjivati, ukupan fond plata će porasti 7,5 odsto, što je blizu rastu nominalnog BDP-a, koji se u 2019. procenjuje na skoro sedam odsto.

 

Vlada i ministar finansija na vašu kritiku odgovaraju da se MMF složio s tim povećanjem.

Monetarni fond se sa 7,5 odsto složio jer je očekivao da će se preći na platne razrede, pa je želeo da Vladi olakša taj posao dajući joj više prostora, znači novca, da to izvede bez velikih trzavica. Međutim, do toga nije došlo. Što znači da reforme sistema plata u javnom sektoru neće biti, ali će plate u njemu ipak biti znatno povećane.

 

Zašto je zabrana zapošljavanja loša?

Zabrana zapošljavanja traje već šestu godinu. Početna ideja, kada je ona krajem 2013. uvedena, bila je da traje dve godine, a da se u međuvremenu uradi analiza celog javnog sektora, dakle oko 500.000 zaposlenih, gde spadaju i vojska, i policija, i zdravstvo, i školstvo, kao i administracija, državna i lokalna. Dakle – da se utvrde potrebe za brojem zaposlenih i struktura zaposlenih u celoj opštoj državi, da se vidi gde su viškovi i da se oni postepeno eliminišu, ali i da se vidi gde su manjkovi i da se tu broj zaposlenih popuni. Ono što se desilo bilo je da se broj zaposlenih u javnom sektoru, bez javnih preduzeća, stalno smanjivao, ali zahvaljujući odlasku u penziju. Pravilo je bilo – jedan prema pet; na pet koji odu u penziju jedan može da se zaposli, što se onda svelo na jedan prema tri, ali to nije bio glavni problem. Osnovni nedostatak tog postupka jeste da su pojedini sektori postali drastično ugroženi. Na primer zdravstvo, već sad znamo da nedostaje dve do tri hiljade lekara i medicinskog osoblja. Takođe, u nekim stručnim službama nema dovoljno ljudi, u raznim inspekcijama, poreskoj upravi itd. Tako da je već dovedeno u pitanje funkcionisanje države i njenih servisa. Recimo, nedostaju ljudi koji bi servisirali IPA fondove, donacije koje dobijamo od Evropske unije, tako da mi ne možemo da iskoristimo besplatna sredstva koja su nam na raspolaganju.

 

A kakve posledice ima činjenica da se još nije prešlo na platne razrede?

Da su platni razredi usvojeni, dobili bismo dve stvari. Prvo, raspoloživa sredstva za povećanje plata – koje je, da ponovim, trebalo da bude proporcionalno rastu BDP-a – bi se onda raspodelila tako kako platni razredi zahtevaju. Oni bi odredili i porast po pojedinim sektorima – prosveta, vojska, zdravstvo, policija, administracija – a odredili bi i raspodelu unutar tih sektora.

Analize odnosa plata u javnom sektoru i njihovo poređenje sa svetom pokazuju da je zdravstvo značajno zaostajalo u odnosu na međunarodni prosek. Pošto bi lekari i drugo medicinsko osoblje bili u višim platnim razredima, automatski bi taj sektor generalno dobio izrazitije povećanje plata.

Kad je reč o platama unutar sektora, iako, na primer, fond plata za celu policiju, zbog toga što je on sada iznad proseka, treba da raste sporije, to ne znači da neki ne bi dobili i više. Oni koji rade na odgovornim mestima, na mestima koja su povezana s terenom, rizikom, opasnošću, sa dužim radnim vremenom itd., dobili bi više nego oni koji rade čisto administrativne i slične poslove.

 

Kad ste već pomenuli policiju, poseban problem je što je ona zajedno sa vojskom potpuno izdvojena iz sistema plata.

Bilo bi normalno, kao što se inače radi u uređenim državama, da plate svih 500.000 zaposlenih u javnom sektoru budu rešene jednim paketom. U Srbiji je, međutim, odlučeno da se vojska i policija izdvoje i rešavaju posebno. To svakako nije dobro. Druga greška koja je tokom rada na platnim razredima napravljena jeste što su određeni mali rasponi. Zapravo, dati su koeficijenti koji nisu imali smisla zato što su predviđali platu manju od minimalne, a vi po definiciji i u državi morate da date minimalnu platu. Posledica je bio raspon plata od svega jedan prema sedam, što bi se u praksi svelo na jedan prema pet, tako da bi praktično kvalitetne ljude bilo još teže, ako ne i nemoguće, zadržati u državnoj službi. Mi smo kao Fiskalni savet, da podsetim, predlagali raspon od jedan prema 12, zbog čega smo bili kritikovani, ali to su populističke kritike. Ako želite da zadržite kvalitetne lekare, IT stručnjake koji vam trebaju u svim državnim službama, vrhunske analitičare u Ministarstvu finansija koji pripremaju budžet, ljude koji treba da servisiraju IPA fondove, infrastrukturne projekte, morate adekvatno da ih nagradite. Sada se često dešava da te ljude gurate u razne upravne odbore da biste im povećali plate, ali to je netransparentan sistem koji ima i mnoge druge negativne posledice.

 

Pre neku godinu kada su smanjivane plate u javnom sektoru tadašnji premijer Aleksandar Vučić to je branio i potrebom da im se približe neopravdano niže zarade u privatnom sektoru. Sad kao da se od toga odustaje.

Ove godine plate u javnom sektoru porasle su devet odsto, a u privatnom pet. Iduće godine, kao što vidimo, ponoviće se isto. Rast plata u privatnom sektoru određen je tržištem i rastom produktivnosti rada, prema tome on ima neko objektivno i realno utemeljenje. Drugo, u osnovi država se finansira iz rasta privrede i onda nema opravdanja da neto plate u državi rastu dvostruko brže nego u privatnom sektoru. Trebalo bi da bude obrnuto, da rast plata u privatnom sektoru bude neki reper za rast plata u javnom.

 

NA VLADI I SKUPŠTINI JE DA PRAVE DRUŠTVENI IZBOR, ONE IMAJU MANDAT ZA TO. IZBOR KOJI JE NAČINJEN BUDŽETOM ZA 2019. ZNAČI POTKOPAVANJE TEMELJA DUGOROČNOG RASTA

 

Dodatni razlog zašto to nije dobro jeste u tome što su plate u javnom sektoru već znatno iznad plata u privatnom. Naravno, tu se onda poteže argument da je u državi bolja obrazovna struktura, ali čak i kad se to uzme u obzir i kad se otkloni efekat bolje kvalifikacione strukture, opet su plate u državnom sektoru veće nego u privatnom. Povrh toga, posao u državnom sektoru mnogo je sigurniji nego u privatnom, što je posebna premija, zbog čega su u uređenijim zapadnim privredama plate u državnom sektoru niže nego u privatnom. I poslednje, već nekoliko godina se govori da glavni pokretač zapošljavanja i rasta treba da bude privatni sektor. Zato bi politikom plata trebalo da se destimuliše zapošljavanje u državnom sektoru i tako smanjuje pritisak na državni sektor, a da se stimuliše rast zaposlenosti u privatnom sektoru. Ali, da naglasim, u vezi sa onim što sam prethodno rekao, kad kažem da plate u državnom sektoru ne treba da rastu kao u privatnom, to ne znači da određeni sektori, odnosno određeni poslovi, oni koji zahtevaju visokostručan rad i u državnom sektoru, ne treba da budi odgovarajuće nagrađeni, naprotiv. To je i moguće jer za to ima i para u budžetu.

 

Da pređemo na javne investicije predviđene budžetom za narednu godinu, koje na prvi pogled izgledaju dobro jer su znatno porasle. Međutim, vi tu imate i najveće primedbe.

Fiskalni savet je još u oktobru utvrdio da postoje slobodna sredstva koja bi mogla da se iskoriste za podsticaj privrednog rasta. Jer nizak privredni rast, i s tim povezan nizak standard građana, osnovni je problem Srbije. Prema našoj računici moguće je javne investicije, u infrastrukturu, ali i u ekologiju, iduće godine u odnosu na ovu povećati oko 300 miliona evra. Međutim, iako je budžetom predviđen otprilike toliki rast kapitalnih ulaganja – sa 127 ove na 165 milijardi dinara iduće godine – tek manji deo toga ide u infrastrukturu, gde se javne investicije povećavaju 100 miliona evra. To je dovoljno tek da se zadrži sadašnji relativni nivo – kao procenat BDP-a – ulaganja u infrastrukturu. Posebno je loše što je povećanje investicija u zaštitu životne sredine, gde je stanje u Srbiji blago rečeno katastrofalno, potpuno izostalo. Najgore je, međutim, što gotovo celokupno povećanje kapitalnih investicija u 2019. odlazi za opremu vojske i policije. Iz ugla privrednog rasta, neproduktivno ulaganje u vojsku i policiju je loše jer ne podstiče privredni rast.

 

Sa tim je direktno ili indirektno povezano i rasterećenje privrede, koje bi takođe dovelo do povećanja investicija, ovog puta privatnih, ali je Vlada bila krajnje neblagonaklona prema privatnom sektoru.

Mi smo videli da postoji mogućnost da se opterećenje rada, odnosno neto plate, smanji sa 63 na 60 odsto. Ni to nije veliko, ali je značajno. Vlada je, međutim, predložila smanjenje na 62 odsto. Nema sumnje da bi rešenje koje je Fiskalni savet predlagao imalo mnogo veći efekat na privredni rast. I to baš kroz smanjenje troškova proizvodnje, čime se otvara prostor da privreda više investira. Takođe, privreda za taj iznos postaje konkurentnija jer se jedinični troškovi rada smanjuju, kako na domaćem tako i na inostranom tržištu. To se u ekonomiji zove fiskalna devalvacija, što je mnogo bolje nego smanjivati, recimo, porez na dodatu vrednost jer to onda stimuliše potrošnju i uvoz, dok se u ovom slučaju stimuliše rast proizvodnje i izvoz.

Ono što je još važno kod ovog smanjenja opterećenja privrede jeste da vi tu ravnopravno, podjednako tretirate celu privredu, svima dajete isti podsticaj, ne birate posebne sektore. Jer, kad god birate neke posebne sektore koje ćete stimulisati, vi pravite neku distorziju, stvarate nelojalnu konkurenciju, ili privilegije, ili podstičete neproduktivnu aktivnost “traženja rente” umesto koncentracije na proizvodnju i efikasnost.

 

NAŠ PRIVREDNI RAST POSLEDNJIH PET GODINA VRLO JE MALI. UPOREDIVE ZEMLJE SU KUMULATIVNO PORASLE 20 ODSTO, SRBIJA 10 ODSTO

 

Ovo o čemu smo govorili, javne investicije, poreska rasterećenja, to su neki stubovi rasta privrede. Treći stub su možda ove reforme javnog sektora, koje su takođe potpuno izostale. Posebno to važi za javna preduzeća.

U stvari, kod javnih preduzeća najveći problem je Elektroprivreda Srbije. Železnice idu u dobrom pravcu, subvencije koje sada dobijaju koriste se više za unapređenje poslovanja, a ne toliko za plate, tako da je to u redu. Kada je, međutim, o EPS-u reč, ako opet napravimo vezu sa budžetom, ono što se vidi to je da će najverovatnije i njima biti povećane plate. Jer, sad pošto je završena fiskalna konsolidacija plate koje su u javnim preduzećima smanjene 10 odsto treba vratiti u dva koraka, po pet odsto 2019. i 2020. godine. U većini javnih preduzeća plate su bile smanjene i opravdano je vratiti ih. U EPS-u, međutim, prosečna neto primanja ne da nisu smanjena, kao što je trebalo, nego su čak i malo povećana. S povećanjem od pet odsto one će izaći na oko 90.000 dinara. Da se vratimo na reformu, jedan od osnovnih problema sa EPS-om bio je višak zaposlenih i, povezano s tim, relativno visoke plate, što znači velike izdatke na zaposlene. Zato je među najvažnijim reformskim zadacima EPS-a bilo i to da se donese sistematizacija i da se na osnovu toga, kao i u opštoj državi, smanji broj zaposlenih, da se utvrdi takođe koji su poslovi noseći i da se ti ljudi nagrade, možda i bolje nego što su sada. Ono što se stvarno dešava već 2-3 godine jeste da nekih 1.500 ljudi koji su pred penziju dobrovoljno ode iz preduzeća, i to uz otpremninu koja je u proseku 20.000 evra, što je ogromno. Onda mesta koja zbog tog potpuno neselektivnog odliva kadrova ne mogu da funkcionišu EPS mora u toku godine da popuni i primi oko 1.000 novih radnika, i to tako funkcioniše. Dakle, nikakve reforme tu nema. Ako se opet vratimo na privredni rast, javna preduzeća, a EPS kao najveće posebno, trebalo bi da budu generator privrednog rasta. EPS, međutim, već čitav niz godina investira manje nego što je amortizacija, što znači da ni svoje kapacitete ne obnavlja dovoljno. A on bi trebalo da investira znatno iznad toga, da bude pokretač privrednog rasta kroz te investicije. Investicije javnih preduzeća trebalo bi da budu oko jedan odsto BDP-a veće nego što su sada.

 

Prema vašim analizama, investicije u zdravstvo i školstvo čak i opadaju, a oni su takođe “motor razvoja”.

Međunarodne empirijske studije pokazuju da su prosveta i zdravstvo temelji privrednog rasta. Naravno, oni neće dati efekat za godinu-dve, ali postavljaju osnovu za rast nakon pet ili 10 godina. Upravo zato što je na malo dužem horizontu, to se gura u stranu. Ako država želi da podigne privredu, jedan od načina u kratkom roku su investicije u infrastrukturu, a na duži rok u zdravstvo i prosvetu.

 

ONO ŠTO JE JOŠ VAŽNO KOD SMANJENJA OPTEREĆENJA PRIVREDE JESTE DA VI TU PODJEDNAKO TRETIRATE CELU PRIVREDU, SVIMA DAJETE ISTI PODSTICAJ, NE BIRATE POSEBNE SEKTORE. KAD GOD BIRATE NEKE POSEBNE SEKTORE KOJE ĆETE STIMULISATI, VI PRAVITE NEKU DISTORZIJU, STVARATE NELOJALNU KONKURENCIJU ILI PODSTIČETE “TRAŽENJE RENTE” UMESTO KONCENTRACIJE NA PROIZVODNJU I EFIKASNOST

 

Stiče se utisak da su svi ovi nedostaci budžeta povezani s jednom njegovom sve izraženijom karakteristikom – netransparentnošću.

To je najpre omogućeno enormnim povećanjem takozvane budžetske rezerve, što je iznos koji država može nesmetano da troši mimo parlamentarne kontrole i godišnjeg Zakona o budžetu. Pre neku godinu ona je iznosila maksimalno do 10-12 milijardi dinara, danas je četiri puta veća, oko 50 milijardi. Zbog toga Vlada više uopšte nema potrebu da ide na rebalans budžeta jer su joj diskreciona prava u njegovom prekrajanju ogromna.

Povezano s tim je da je poslednji završni račun budžeta objavljen 2014, čime se nakon toga nadzor nad diskrecionim trošenjem Vlade značajno smanjuje jer se ne vide odstupanja između inicijalno usvojenih i konačno realizovanih izdataka budžetskih korisnika. Dakle, po Zakonu o budžetskom sistemu proces bi trebalo da izgleda ovako – Ministarstvo finansija napravi završni račun, Državni revizor ga pogleda, a onda ga Vlada usvoji i pošalje u Skupštinu na usvajanje, čime on automatski postaje javan. Za vreme prethodnih vlasti i u prvih nekoliko godina ove vlasti predlog završnog računa je dostavljan Skupštini, ali ga Skupština nije usvajala. To što Skupština nije raspravljala o završnom računu je loše, ali je ipak bilo omogućeno da završni račun bude javni dokument. Sada, evo, ima već tri godine kako se taj dokument uopšte ne šalje Skupštini, pa je postao neka vrsta državne tajne. Mi, dakle, indirektno, na osnovu izveštaja revizora, znamo da završni račun za 2015, 2016. i 2017. postoji jer ga je Državni revizor ocenio, ali samo izvršenje, taj završni račun, nigde ne možemo da vidimo. Da li to znači da Vlada ima nešto da krije kad neće da ih objavi? I najčudnije je, upravo sam to i ministru Malom rekao, da je do juče on u Beogradu, kao što rade i svi drugi gradovi, objavljivao završne račune, a sada odjednom ovde to ne čini. To bespotrebno stvara utisak da se nešto krije.

 

Na kraju se stiče utisak da je budžet pravljen sa fokusom na neke kratkoročne potrebe, a ne kao dokument koji uzima u obzir dugoročnije ciljeve. Kako se vama čini?

Mislim da je propuštena prilika da se budžet strateški okrene i da bude snažan podsticaj privrednom rastu. Ono što je urađeno, kad se sumira, jeste da su javne investicije u infrastrukturu ostale neizmenjene, da je minimalno smanjeno opterećenje privrede, a da je višak sredstava otišao na porast plata i na opremu za vojsku i policiju. Naravno, to su izbori koje društvo stavlja ispred sebe. Ako smo se opredelili da damo više para za plate u javnom sektoru i za opremu za vojsku i policiju, onda treba da znamo da smo propustili priliku da damo odgovarajuća sredstva koja bi značajno gurnula privredni rast naviše. A zašto treba da poguramo privredni rast? Zato što je naš privredni rast poslednjih pet godina vrlo mali. Uporedive zemlje su kumulativno porasle 20 odsto, Srbija 10 odsto. Dodatno, rast u 2018. ne treba da nas zavara. On će biti nešto preko četiri odsto, što je na nivou proseka uporedivih zemalja centralne i istočne Evrope. Međutim, stvarni rast Srbije, kad se uklone jednokratni faktori, odnosno privremeno visok rast poljoprivrede, iznosi nešto ispod 3,5 odsto. Da je tako, vidi se i iz projekcije za 2019, koja je napravljena sa MMF-om, gde je predviđen rast od 3,5 odsto koji je niži od onog iz 2018. Otkud sad to? Otud što se trend rasta, kad se otkloni ono što je kratkoročno, što nas nekad digne iznad proseka, kreće oko tih “famoznih” 3,5 odsto. S nama uporedive zemlje godinama ostvaruju rast od preko četiri odsto. Zbog toga je životni standard, to jest bruto domaći proizvod po stanovniku, u Rumuniji 50 odsto veći nego u Srbiji, a u Bugarskoj 30 odsto. Mi moramo da ih sustižemo većim privrednim rastom. Ali, kao što pokazuju izdvajanja za investicije, Vlada to nije uradila niti namerava da uradi.

Na Vladi i Skupštini je da prave društveni izbor, one imaju mandat za to. Na Fiskalnom savetu je pak da pokaže šta znači jedan, a šta drugi izbor. Izbor koji je načinjen budžetom za 2019. znači potkopavanje temelja dugoročnog rasta.

 

Otkud pare

Kad kažete da se pojavio dodatni fiskalni prostor, otkud te dodatne pare?

Te dodatne pare su se pojavile iz dva izvora. Jedno je da se usled malog deficita smanjuje i javni dug, a onda smanjenje javnog duga znači i manje izdatke na kamate koje plaćamo. Naravno, tu imamo i “poklon” iz inostranstva, sa međunarodne scene, gde su kamate smanjene u odnosu na vreme kada smo se zaduživali – 2012, 2013 – po sedam odsto. Drugim rečima, manji dug znači manje izdatke na otplatu kamata. Tako je bilo ove, a biće i 2019. godine. Time je otvoren fiskalni prostor za neke druge izdatke. Sa druge strane, sa programom MMF-a smanjuje se otplata dugova javnih preduzeća koje je država garantovala, pre svega Srbijagasa, i to otvara dodatni prostor koji bi onda mogao da se iskoristi za investicije i za smanjenje poreza. Zašto ovo govorim? Zato što to neće stalno da se dešava. Već u 2020. godini smanjenje izdataka za kamate biće manje nego danas. Izdaci po otplatama garancija pak gotovo da se više neće smanjivati. Drugim rečima, propustili smo 2019, a fiskalni prostor kad budemo pravili budžet za 2020. biće još manji. Zato je bilo važno slobodna sredstva što pre iskoristiti za podsticaj rasta.

 

Mali nije u pravu

Ministar Mali je rekao da se smanjenjem poreza na plate država odrekla 12 milijardi, vi tvrdite devet, šta je tačno?

De fakto pravo rasterećenje privrede je devet, a ne 12 milijardi.

Tolike sume se država odrekla, a došlo je privredi. Razlika između devet i 12 nastaje zato što je država i poslodavac, tako da će ono za koliko će biti manja izdvajanja za bruto plate u javnom sektoru u stvari ostati njoj kao poslodavcu. A Vlada je i te tri milijarde ušteda na bruto platama prelila u dodatni porast neto plata u javnom sektoru, umesto da ih produktivno iskoristi.

 

 

Mijat Lakićević (Foto: Đurađ Šimić)

Novi magazin br. 397, 6. decembar 2018.