Kada se sve skupi, izvorište (i čvorište) korupcije u Srbiji nalazi se u državi
Intervju Nemanja Nenadić, Transparentnost Srbija
Nedavno je Transparentnost Srbija završila veliki Izveštaj o proceni integriteta poslovanja za Srbiju (na engleskom Bussiness Integrity Country Agenda – BICA). Analizom se procenjuje stanje unutar tri glavna aktera – javni sektor, privatni sektor i civilno društvo, kao i njihova međusobna interakcija. To je bio povod za ovaj razgovor s Nemanjom Nenadićem, direktorom Transparentnosti Srbija.
Prvo što pada u oči kad je reč o javnom sektoru u vašem istraživanju jeste diskrepanca između norme i stvarnosti. Drugim rečima, propisi su sasvim dobri, takoreći na evropskom nivou, ali je praksa daleko ispod tog nivoa.
Takav nalaz se često javlja u istraživanjima koje sprovodimo, tako da nas ni sada nije iznenadio. Prosečna ocena u istraživanju o uslovima za poslovanje sa integritetom je 85 za indikatore koji se tiču normativnog okvira, a 47 za njihovu primenu. Nema nijedne oblasti u kojoj su kroz primenu pravila u potpunosti iskorišćene mogućnosti koje pružaju propisi za stvaranje ambijenta za poslovanje sa integritetom. U nekim slučajevima to se može pripisati malim kapacitetima organa koji sprovode propise, što onda kontrole čini ne samo nedovoljnim već često i selektivnim, pa uzrokuje dodatne probleme.
U vašem istraživanju mediji su na kraju, ali nekako izgleda da baš dobro ilustruje ovo o čemu ste govorili. Dakle, država najviše finansira medije koji najviše lažu. Što znači da time direktno podstiče korupciju, zar ne?
Direktno finansiranje medija koji će pisati po volji vlasti i uskraćivanje takve podrške kvalitetnim projektima medija koji bi imali kritički osvrt, kao i manipulacije pri nabavkama usluga oglašavanja i sponzorstava od javnih preduzeća, samo su deo problema. Pošto je uticaj države na poslovanje u Srbiji veoma veliki, mediji koji žele svoj posao da rade profesionalno nailaze na prepreke i kada obezbeđuju druge izvore finansiranja, iz čisto privatnog sektora. Sa druge strane, ograničena je mogućnost da prežive na relativno malom i siromašnom tržištu samo od cene koju bi platili njihovi čitaoci. U takvoj situaciji donatorska podrška takođe ima veliki značaj, pa bi bilo dobro da se kroz tu podršku, pored istraživačkih novinarskih organizacija i udruženja koja obavljaju važan posao, u većoj meri obuhvati i izrada analitičkih i informativnih tekstova o korupciji i srodnim pitanjima i u klasičnim medijima.
S tim je, reklo bi se, povezan i loš tretman uzbunjivača, što je vaš sledeći nalaz. U čemu se to sve ogleda?
Tretman uzbunjivača se nesumnjivo poboljšao nakon što je donet Zakon iz 2014. jer su neki među njima ostvarili efikasniju pravnu zaštitu nego što je to ranije bio slučaj. Iako i u tom pogledu ima mnogih problema, glavni problem nije zaštita već to što uzbunjivačke prijave ostaju neispitane ili bez valjanog epiloga. Iako je Zakon, prema rečima predlagača, tj. Ministarstva pravde, donet da bi se povećao broj prijavljenih slučajeva korupcije, ne samo da taj cilj nije ostvaren već nije ni uspostavljen sistem za sveobuhvatno praćenje efekata primene – koliko ima prijava, na šta se one odnose, kako se po njima dalje postupa.
NEKOLIKO MESECI NAKON ŠTO JE PRIMENA ZAKONA O JAVNIM NABAVKAMA POČELA, ČAK JEDNA TREĆINA MINISTARSTAVA I ČETIRI OD PET POSMATRANIH JAVNIH PREDUZEĆA I DALJE NISU DONELI AKTE USKLAĐENE S NOVIM ZAKONOM. TO ZNAČI DA NIJEDNA NJIHOVA NABAVKA OD 1.7.2020, ČAK I NA ELEMENTARNOM, FORMALNOM NIVOU, NIJE PLANIRANA I SPROVEDENA U SKLADU S PRAVILIMA
Ovaj zakon takođe važi i za privatni sektor, ali su tu podaci o primeni još oskudniji. Obaveze se poštuju uglavnom samo na formalnom nivou, kroz donošenje obaveznih akata u firmama sa više od 10 zaposlenih. Jedna od stvari koje smo predložili je da same kompanije razmotre uvođenje nagrada za uzbunjivače koji svom informacijama pomognu da se reše problemi od značaja za njeno poslovanje, kad je već zakonodavac to propustio da učini.
Problem je što i same firme mogu doživeti odmazdu u obavljanju svoje delatnosti, tako što će im se na vrat navaliti razne inspekcije.
Da se vratimo na početnu ocenu; jedna od velikih prepreka je loša primena računovodstvenih standarda i pravila, što je, reklo bi se, conditio sine qua non, najelementarnija stvar za poslovanje s kredibilitetom.
U tom pogledu postoji, naravno, obaveza primene računovodstvenih propisa, mada su standardi za najveći deo pravnih lica niži od onih koje donose međunarodni računovodstveni standardi. Pored toga, možda je manje poznato da privredni subjekti sami određuju hoće li angažovati profesionalnog pružaoca usluge ili će odrediti nekog zaposlenog da radi taj posao. Regulativa u ovoj oblasti nije dovoljno dobra jer omogućava da se kao profesionalni pružalac usluge pojavi firma koja može imati i samo jednog sertifikovanog računovođu iako može imati mnogobrojne klijente. Generalno, istraživanje pokazuje da ne postoji sveobuhvatna kontrola poštovanja računovodstvenih propisa i jedino za šta se može reći da funkcioniše, jeste provera da li su firme uopšte podnele finansijske izveštaje, što je softverski rešeno u okviru Agencije za privredne registre.
Postoji li i u Srbiji ona poznata “tajna veza”: vlast ne dira privilegovane firme, zauzvrat dotične firme finansiraju partije na vlasti?
Analiza propisa i prakse koju smo ovog puta radili bila je ograničena mogućnošću da se dođe do validnih podataka. Širom sveta istraživači iz organizacija civilnog društva i mediji pokušavaju da utvrde tajne veze između firmi koje svojim prilozima omogućavaju strankama i kandidatima da vode skupe izborne kampanje i potonjih benefita koje te firme ostvaruju kroz dobijanje poslova od države, subvencije, zakone koji će ih staviti u povlašćeni tretman i tome slično. Tako nešto u Srbiji je nemoguće utvrditi, ne zato što smo “mimo sveta” kada je reč o kupovini uticaja na vođenje državne politike kroz finansiranje stranaka ili pojedinaca na vlasti već zato što o korporativnom finansiraju političkih aktera gotovo da uopšte nema podataka.
IAKO JE NOVI ZAKON O JAVNIM NABAVKAMA DONET NEDAVNO, UZ SLAVODOBITNO ZAKLINJANJE U POŠTOVANJE EU STANDARDA, NI PROPISI PO METODOLOGIJI OVOG ISTRAŽIVANJA NISU DOBILI NAJBOLJU OCENU
Kada se gledaju izveštaji o troškovima kampanje, i to ne samo poslednji već gotovo za sve izbore otkad je uvedena obaveza detaljnog izveštavanja, 2004, udeo ove vrste prihoda je zanemarljiv, a i tada su uglavnom prijavljivane donacije koje su u vlasništvu lidera stranaka. Sa druge strane, kontrola finansijskih izveštaja kampanje nikada nije bila dovoljno efikasna da bi dovela do zaključka da su postojali značajni neprijavljeni troškovi ili lažno prijavljeni troškovi, pa da se onda u sledećem koraku utvrdi njihov stvarni izvor. Tako nam ostaje samo obilje sumnji da deo novca koji je prijavljen kao donacija stranačkih pristalica u stvari potiče iz nekog drugog izvora ili da su ne samo javna preduzeća već i privatne firme, u stvari, plaćale stranački aktivizam ili podršku javnih ličnosti onima koji su u tom trenutku na vlasti, ali nema sudskih postupaka zbog toga.
Javne nabavke su po široko rasprostranjenom mišljenju u javnosti glavni kanal za korupciju. Šta je tu vaše istraživanje pokazalo?
Iako je novi zakon donet nedavno, uz slavodobitno zaklinjanje u poštovanje EU standarda, ni propisi po metodologiji ovog istraživanja nisu dobili najbolju ocenu. Arbitrarno odlučivanje isključeno je u fazi donošenja odluka o tome ko će dobiti posao. Međutim, ta arbitrarnost i dalje je veoma visoka kad naručioci određuju šta će uopšte nabavljati i u kojoj meri će pratiti izvršenje ugovora iako bi i ove oblasti trebalo da budu uređene njihovim internim aktima. Tu, međutim, nastaje prvi problem. Ovi interni akti nisu novina, postojali su i na osnovu Zakona iz 2012. U ranijem zakonu je postojala obaveza da se oni usklade s pravilima koja je utvrdila nekadašnja Uprava (sada Kancelarija) za javne nabavke, a postojao je i model akta koji su naručioci masovno koristili, mada je veliko pitanje koliko su ga primenjivali u praksi. Novi zakon je ukinuo ovu obavezu usklađivanja, a nije propisao ni rok za njihovo donošenje. Nekoliko meseci nakon što je primena Zakona počela, utvrdili smo da čak jedna trećina ministarstava i četiri od pet posmatranih javnih preduzeća i dalje nisu doneli akte usklađene s novim zakonom. To znači da nijedna njihova nabavka od 1. jula 2020, čak i na elementarnom, formalnom nivou nije planirana i sprovedena u skladu s pravilima.
Druga stvar koju Srbija čini, zbog čega je i iz EU dobila jasne poruke, jeste sprovođenje nabavki na osnovu međudržavnih sporazuma ili nekih ad hoc zakona i procedura za pojedine projekte.
Najzad, i tamo gde se nabavke sprovode, konkurencija je veoma mala, sa brojnim nabavkama za koje dolazi samo jedna ponuda.
I evo, možda, poslednjeg pitanja, s prethodnim u vezi, podstiče li država kod nas poslovanje sa integritetom ili ga obeshrabruje – u čemu se jedno ili drugo ogleda?
Sigurno je da ga ne podstiče. To se na prvi pogled može videti po činjenici da u Srbiji kompanije koje bi uvele i primenile antikorupcijske programe u svom poslovanju ne bi uživale nikakve prednosti u poslovanju sa državom. Na primer, to nije preduslov za dobijanje subvencija ili drugog vida državne pomoći.
Moglo bi se tvrditi da ako ne postoji “šargarepa”, makar postoji “štap”. Naime, firme koje ulaze u neke finansijske aranžmane sa državom moraju da dokažu da one i njihovi rukovodioci nisu kažnjavani za određena krivična dela, privredne prestupe i prekršaje – to je, recimo, slučaj u javnim nabavkama. Međutim, ako znamo, sa druge strane, da kažnjivost firmi za te prestupe u mnogo manjoj meri zavisi od toga da li su prestupi zaista načinjeni, a mnogo više od toga da li će neko uopšte biti predmet kontrole, a da je kontrolisanih subjekata mnogo manje nego onih koji imaju zakonske obaveze, lako se dolazi do zaključka da ni ova vrsta odvraćanja od koruptivnih i sličnih aktivnosti ne funkcioniše na adekvatan način.
I TAMO GDE SE NABAVKE SPROVODE, KONKURENCIJA JE VEOMA MALA, SA BROJNIM NABAVKAMA ZA KOJE DOLAZI SAMO JEDNA PONUDA
Ključni problem je ipak to što firme ne uživaju adekvatne stimulanse u vidu državne zaštite kad reše da ostvare svoja prava. Uzmimo opet za primer javne nabavke – ako neko preduzeće pravno ospori nabavku koja je očigledno nameštena već u fazi kada se definiše predmet nabavke, postavljaju uslovi i kriterijumi, u najboljem slučaju će sprečiti da posao dobije konkurent ili da javna sredstva budu uludo utrošena. Međutim, to ne znači da će nakon toga ta firma dobiti posao jer naručilac koji je “provaljen” može jednostavno odustati od nabavke. Neće dobiti ni nagradu za to što je sačuvala novac u budžetu niti neku naknadu štete, osim troškova samog postupka. Sa druge strane, vrlo je moguće da će sebi “navući bedu na vrat” i da će potom umanjiti šanse da dobije neki drugi posao sa vlastima. Povoljnija varijanta po samu takvu firmu, ali ne i po javni interes, jeste da dobije utešnu nagradu, na primer, da radi kao nečiji podizvođač, ako “ne talasa”.
Konačno, ako bi trebalo da se da neki zaključak, rezime, kako bi on izgledao.
Ima mnogo toga što smo utvrdili ovim istraživanjem, dali smo 40 preporuka za državne organe, privatni sektor, medije i civilno društvo. Nećemo se na tome zaustaviti – planiramo da u saradnji sa asocijacijama privrednika pokrenemo ova važna pitanja i da pokušamo da se stanje popravi, kako u zakonima, tako i u njihovoj primeni. Možda najpre baš u vezi s javnim nabavkama, kroz pritisak na naručioce da pozivaju sve koji ispunjavaju uslove da daju ponude, i ukazivanje na slučajeve gde je konkurencija bila neopravdano ograničena.
Mijat Lakićević; Foto: Đurađ Šimić
Novi magazin, 24. decembar 2020.